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地方创生综述与思考
2016-09-07 19:09
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钟伟
2016-09-07 19:09
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地方创生是安倍政权为纠正东京过度一极化、阻止地方人口持续减少、提升全日本经济活力而制定国家战略和配套政策措施,被称为是“地方安倍经济学”。

 一、日本学界的看法

日本学界基于区域经济、空间经济的长期研究,为地方创生政策的推出提供充足依据和政策建议。东京是日本的政治、经济、文化中心,对地方资源有着吸附效应,造成了区域间发展的不平衡,虽然资源的集聚是市场化机制发展的产物,但市场失灵的现象也会时有发生,因此政府有必要通过政策介入解决东京一极化发展带来的严峻问题:

一是人口结构朝着少子化、高龄化的方向发展。大城市对年轻流入人口产生的持续压力,使晚婚化、非婚化、低生育率成为常态。据统计,2015年日本总人口为1.27亿,比2010年的前期调查减少了94.7万人。相对应2015年东京圈约有12万的人口流入,目前东京圈总人口达到3613万,占全国总人口的28%。

二是大都市产生“都市病”等不经济现象。东京一极化发展造成中心城市地价的持续上升,并引来拥堵、通勤时间长等问题,另外对于未来不可知的大规模灾害,一极化对日本全体来说风险程度大增。

三是大都市的人口集聚长期可能不利于创新多样化。高级知识人才在地理位置上的集中在短期上虽会提高大都市圈的多样性,但长期上将增大知识共识,反而有丧失知识多样化的可能。东京专利厅显示虽然东京总人口在增加但历年专利申请数却在减少。

四是地方城镇长期处于人口不足、经济低迷的状况。大都市对年轻人的吸引使地方城镇缺少年轻的劳动力和旺盛的消费力,致使地方无法创造更具质量的工作岗位,7成以上的经济依附于医疗福祉、批发零售、食宿服务,长此以往更会形成投资减少、人才流失的恶性循环。

学界认为区域经济的健康发展对日本在国际经济贸易中所处的地位是非常重要的,东京一极化造成地方人才和资金的流失,不利于地方经济的发展,有必要采取政策手段提振地方经济,需要采取针对性措施,来解决人口结构和区域发展不平衡问题。

二、日本政界的动作

日本学界相继提出的类似问题引进了日本政界的重视,日本内阁于2014年9月正式提出“地方创生”的概念,并成立“城市·人口·工作创生本部”,由内阁首相亲自担任部长,至2016年9月已召开12次本部会议。2014年11月由国会通过了《城市·人口·工作创生法》、“区域创生相关法律修订”、支援地方特产普及的《土特产支援制度》,以及修订促进中小企业活用地方资源的相关法律等。并通过媒体和学界向社会宣传地方创生的概念和内涵,以引导民众理解政府的施政方针。

 

三、地方创生的战略目标

地方创生2.jpg

(一)中长期展望(至2060年)

1. 克服人口减少的问题

维持1亿总人口水平;

国民期望出生率保持1.8;

纠正东京一极化现象。

2. 保证经济成长力

保持实际GDP增长率1.5~2%,

实现人口安定化、生产率向上。

(二)基本目标、成果指标(至2020年)

1. 创造地方就业

5年提供30万年轻人就业岗位(现状5.9万);

年轻人正规雇佣率与全年龄相等(2014年15~34岁为92.7%,全年龄93.7%);

女性就业率77%(2014年为70.8%)。

2. 地方人口流入

地方转移至东京圈减少6万人(2014年为增加1732人);

东京圈转移至地方增加4万人(2014年为减少11152人)。

3. 地方安居乐业

认为安居乐业者调查比例40%以上(2013年为19.4%);

一胎后女性就业率55%(2010年为38%);

希望结婚实绩指标80%(2010年为68%);

家庭预计小孩数(2.12)实绩指标95%(2010年为93%)。

4. 区域建设、区域联动

计划建成城镇数150座;

具备特定设施的都市数100座;

具备宜居属性的市镇100座;

区域公交网络规划完成100件(2015年为60件)。

交通便利都市圈的人口比例:

三大都市圈:90.8%(2014年为90.5%);

地方中枢都市圈:81.7%(2014年为78.7%);

地方都市圈:41.6%(2014年为38.6%)。

 

四、地方创生的具体政策

 

(一)政府机关往地方迁移

通过政府机关往地方迁移,引导人才和资源向地方流动。2016年9月1日,第12次本部会议决定,文化厅总部正式搬往京都,其他机关在分部上进行了一定的调整,包括消费者厅、总务省统计局、专利厅、中小企业厅、观光厅、气象厅等,以更适应地方创生政策的需要。

(二)区域再生计划

区域再生制度:以推进地方经济活力和就业,推动对“地方再生计划”的支援制度,如地方税收的优惠政策、游客的吸引、道路港口的基础设施建设。

都市商业街活性化:对市镇的中心街区通过规划使其恢复经济活力,适应少子高龄化、消费方式等社会环境的变化,以繁华的地方商业街促进经济、就业、人口发展。

紧凑型城市:以21世界都市再生项目和土地有效利用为中心,充分考虑环境、防灾和国际化的观点,紧凑型发展医疗、交通、商业、民生等内循环设施,促进生产率上升和城市经营成本下降。

环境未来城市:以大幅减排温室气体为目标,以可持续发展的低碳社会为基础,实现低碳节能的环境价值、看护育儿的社会价值、就业旅游的经济价值的三重价值,并以此为经验向其他地区普及。

(三)地方创生特区

联合“国家战略特区”,推动区域内政策优势叠加,在商业活动、医疗福祉、农林水产、教育保育、城市建设政策条例等均给予极大政策支持。

(四)新型补助金支援

针对地方版综合战略制定的补助金,用于资助提高地方自立性和官民联动的先驱性事业,如人口流入政策,地方制定流入数和增加率等具体数值目标,中央进行审查并确定补助额和对象事业,以KPI为指标每年对项目进行评估验证,以根据情况对下年补助金额进行修正,形成PDCA(计划plan、执行do、检查check、行动action)循环。过程中引导民间资本进入,最终形成不依赖补助金的自立性事业。

(五)大数据信息情报支援

通过国家和民间数据、企业和产业数据、历年的人口流动数据等大数据的搜集,构建区域经济分析系统(RESAS),其中部分数据对公众进行公开,促进RESAS在日本的普及。

(六)地方创生人才支援

政府决策顾问、国家公务员、大学学者、民间智库等的地方派遣,通过地方创生接待处举行洽谈会,了解人才需求,听取各方意见,及时反馈并采取相应支援行动。

 

五、对中国的启示

地方创生是日本为应对长期一极化发展而制定的长期国家战略,我国虽地域广阔,发展情况也类似于日本,以北京、上海、深圳为中心各自形成首都经济圈、长三角经济圈、珠三角经济圈。三个经济圈以三个特大城市为首对全国的人才、资本、社会资源形成吸附效应。随着人口红利消失,中国持续城镇化的步伐,日本现今面临的问题必将在中国暴露出来,例如2016年上海市老年人口占户籍比超过30%、中国村落逐渐衰败消失等。

因此需要重视并平衡三四线城市与一二线城市的发展。与其在大城市“限购、限行、摇号”、“把人口总量控制写进城市规划”,不如想方设法提升二三四线城市的吸引力,通过产业特色、人文情怀、教育资源、医疗福祉、城市环境等的长远性规划建设,提升地方城镇对年轻人口的吸引力,打造地方城市名片,同时应该逐步放宽生育政策,保证世代更替率的稳定,避免未来再走一遍日本地方创生的老路。



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